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法治评估方法论

来源:中国社会科学网
2021-04-21 08:36:55

  原标题:法治评估方法论

  对法治发展状况开展评估,分析其得失,这是近年来各国较为认可的方式,也是当前全面推进依法治国的重要手段。长期以来,法治发展状况怎么样,主要依靠的是抽象、定性的判断方法,缺乏体系化且具有客观结果的支撑,难以掌握法治发展的长处与短板。近年来,体系化及数量化的研究方法引入对法治发展状况的评估过程中,有效改善了上述状况。开展法治评估的目标及其长处在于,可以以一套相对科学的体系化的指标来丈量某些区域、某些领域的法治发展状况,相对客观、直观地总结分析其成效与问题,并提出针对性的改善建议。

  评估的理论预设至关重要

  任何法治评估都需要依靠一套指标体系去丈量某地某行业的法治发展,而这套指标的设定和方法的选择都必须依据一定的理论预设,确保其具有扎实的理论支撑、符合相应的理论逻辑,而不是凭空臆想的。例如,在评估一个区域法治发展总体情况时,评估者必须明确何谓“法治”。以笔者所在团队开展过的四川依法治省第三方评估、前海法治指数第三方评估为例,大家提出,法治的基本含义简单、清晰,即有良法,全社会的行为均有规则可依,所制定的规则须反映广大人民群众的利益和意志,体现民主性和科学性;法律等规则应得到贯彻实施,行政机关既要服务经济社会发展,又要做到依法全面履行职责,加强对经济社会的监督管理;所有纠纷均应在法治框架下解决,实现公正司法、提升司法公信力;法的制定与实施应当公开透明,使人们的行为具有可预期性,减少社会矛盾和交易成本;无论是公权力机关还是广大人民群众都应知法、尊法、守法。据此,对区域法治评估的指标设定大体就应当围绕立法(规则制定)、政府法治、司法建设、法治社会、保障监督机制等内容。

  又如,在评估政府透明度时,虽然主要是评估各级政府机关落实《政府信息公开条例》及相关法律法规要求的情况,但政府管理是否透明还需要从政府信息的需求者角度来评价相关政府信息是否依法公开、公开的信息是否有效满足公众需求以及是否可以便捷获取等。总之,法治评估只有拥有明确可靠的理论预设和支撑,才能确保评估活动及结果的科学可靠并具有说服力。

  评估指标的设定必须周延可操作

  在谋划好理论预设的前提下,还要坚持法治评估必须“依法”设定指标的原则,即针对公权力机关提出的要求必然要基于其“法无明文规定不可为”的原则,只有法律法规等有明确要求的方可纳入评估指标体系。据此,评估的主要就是法治的运行情况,着眼于法律制度是否得到较好实行,进而也可以观察未得到实行的原因是否是因为相关规定不科学或不符合实际。同时,法治评估指标的设定需要选定与评估相关的、典型的“法治”事件。现实中发生各类事件,仅与法治相关的事件以及与评价某领域法治发展紧密相关的事件方可以作为指标纳入评估指标体系中。如刮风下雨只是一类自然现象,与法治无关,但一旦形成灾害,则在评价政府应急管理、灾害救助等方面就可能成为与法治相关的事件。法院干警在在线办案系统办理实行案件本只是内部活动,但在评价法院是否可能存在办案水平低,或者在办案实行规范化方面可能存在监管盲区时则是一项重要的判断指标。同时,法治评估指标的设定还需要注重指标之间的逻辑,确保其科学性。如查处贪腐案件的数量多既可以反映某地纪检监察部门办案较为得力,也可以说明当地干部廉政建设、权力运行规范化存在短板;又如,起诉行政机关是相对人的权利,勇于起诉恰恰是群众法治意识逐步提升的表现,同时,也不排除存在一定的滥诉,那么,简单用行政机关被诉情况考核依法行政显然也不合理。此外,还需要注意评估指标的可操作性,确保设计的指标在实际评估中含义明确、操作简单。如评价司法公开过程中,简单设定“查询司法信息便捷”之类指标的话,就会令评估人员无所适从,必须具体化为在哪里查、如何才能查到。

  最后,指标设定要有助于确保评估的客观性,避免给予评估人员过多的自由裁量空间。所设定的指标应只允许评估人员基于一定的事实做出是与否的判定,而不让其判定好坏的程度。为达到这个目的,就必须将每一个评估指标所要达到的评价某些方面优劣程度的内容具体化。如是否规范化、是否具有便利性等是某些领域法治发展的目标之一,但如果简单地将这些定性的用语设定在指标里,那么评估人员的自由裁量空间就过大,且不同的评估人员可能会对同样的事件作出不尽相同甚至大相径庭的判定结果。如评价民事实行工作中法院办案是否规范,就需要细化为是否依法受理案件、是否在规定期限内发送了财产报告令、是否在规定期限内进行了财产查控、实行案款是否按时足额发放等等,这些环节都符合规定了,自然就是规范的。又比如,考察政府网站公开政府信息的便利性,就需要细化为网站是否对有关信息设置了专门的栏目、有关信息是否在专门栏目中发布、专门栏目中是否有进一步的分类、是否设置了功能且功能有效等等。

  立足于能够掌握的真实情况和数据

  数据获取方法大体分为主观性方法和客观性方法。前者主要依靠受访者或者评估者的主观感受和判断来得出结论,如对受访者进行访谈、开展问卷调查或者由评估者基于被评估者的情况进行打分。访谈是比较常见的调查方法,通过与受访者的交流有助于了解有关方面的成效和问题,成功的访谈往往会短时间内捕捉到大量有用的信息。但访谈是否成功往往取决于调查者与受访者之间沟通的情况、受访者本身的职务经历等,收集的信息可能呈现碎片化,且主观性较强。问卷调查是近年来法治调查与评估中常用的方法,有的法治评估直接依靠受访者对有关法治问题进行赋值打分。其优点是便于操作、成本相对较低,但难点在于问卷设计的质量本身和调查样本的选择至关重要,且直接询问对某些问题的满意度时往往因为受访者自身因素而带有较强的主观性。如询问被行政拘留的人员对派出所民警执法是否满意时,很难期待其可以给出客观的结论;又如询问诉讼案件双方当事人对办案法官的满意度,也可能会因为双方当事人的诉求未得到全面支撑、法官庭审等过程中的一些态度问题而无法得到接近实际的答案。采用专家打分的方法时,其往往会召集一批某些领域的专家,专业性有一定的保障,但专家做出判断的依据往往是被评估者提供的书面材料或者口头汇报,由于缺乏亲历感而导致每个人的评价尺度也同样容易大相径庭。

  客观性方法有助于解决上述问题。抓取并分析官方数据是客观性方法的一种,如可以提取法院已经结案的数据分析随后一段时间每个案件的裁判文书是否上网、上网的时间等。使用官方数据需要注意数据本身的质量,进行验证并剔除一些不准确的数据。以第三方视角进行观察验证也是客观性方法的一种,如基于预设的指标体系,观察政府或者法院网站公开信息的情况,或者对办事流程进行实际验证,比如实际发出政府信息公开申请,对政府机关办理申请时的渠道畅通性和答复规范化程度进行体验和观察分析。

  最后,评估必须实现评估者与被评估者之间的有效互动。法治评估的价值和意义在于可以对法治发展产生一定的影响和推动作用,因此,评估者要和被评估者就评估结果开展有效的互动,包括能够反馈评估结果、明确评估发现的问题、提出完善建议。这就要求评估结果必须具有一定的质量,指标体系科学可行、结果客观真实可靠、理论体系和结果均可以接受质疑和验证。否则,评估者评自己的,被评估者依旧我行我素,那么,法治评估也就失去了应有的意义。总之,法治评估是推进法治的助力器,而要发挥好作用,就必须确保评估科学、方法得当、结果可靠。

  (吕艳滨,编辑系中国社会科学院习大大新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、法学研究所研究员)

责任编辑:王铉

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